El método Oslo para un pacto por la sanidad: del diálogo entre dos partes a la construcción de consensos múltiples
¿Y si una parte de las dificultades para alcanzar un pacto por la sanidad no estuviera únicamente en las diferencias entre las posiciones, sino también en la metodología que utilizamos para intentar aproximarlas?
Oslo: cuando el diálogo encontró un camino diferente
La película Oslo (2021), dirigida por Bartlett Sher y basada en la obra teatral de J. T. Rogers, recrea uno de los episodios más singulares de la diplomacia contemporánea: las conversaciones secretas que condujeron a los Acuerdos de Oslo de 1993 entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP).
Lo interesante de la película no reside únicamente en el acontecimiento histórico que representa, sino en la forma en que se desarrollaron aquellas conversaciones.
Mientras las negociaciones oficiales encontraban enormes dificultades para avanzar, un reducido grupo de personas, inicialmente sin mandato formal de negociación, comenzó a reunirse discretamente en Noruega.
El planteamiento era diferente al de una negociación convencional. Lejos de reproducir las posiciones previamente fijadas que cada parte defendía públicamente, se trataba de crear un espacio en el que fuera posible conversar, comprender los intereses y preocupaciones del otro, explorar alternativas y construir progresivamente relaciones de confianza y entendimiento mutuo.
La confidencialidad, la continuidad de los encuentros, el reducido número de participantes y la facilitación noruega contribuyeron a generar unas condiciones difíciles de reproducir en una negociación oficial.
Aquellas conversaciones informales terminaron adquiriendo carácter oficial y desembocaron en la Declaración de Principios firmada en Washington en septiembre de 1993.
Es cierto que los Acuerdos de Oslo no resolvieron definitivamente el conflicto israelí-palestino, cuya persistencia y extrema gravedad siguen recordándonos la enorme dificultad de alcanzar una paz duradera. Sin embargo, ello no debería llevarnos a minusvalorar lo conseguido. El mero hecho de haber alcanzado un acuerdo entre partes históricamente enfrentadas constituyó un logro extraordinario, cuyo valor merece ser reconocido y del que cabe extraer importantes enseñanzas.
Al mismo tiempo, su evolución posterior obliga a mantener una perspectiva realista. La experiencia demuestra que alcanzar un acuerdo, por relevante que sea, no garantiza su consolidación si no se dan las condiciones políticas, institucionales y sociales necesarias para sostenerlo en el tiempo.
Precisamente por ello, Oslo resulta especialmente interesante: tanto por lo que su metodología permitió alcanzar como por lo que su evolución posterior nos enseña sobre las posibilidades y los límites de los procesos de diálogo y construcción de acuerdos.
Y hay un aspecto especialmente relevante: aquella forma de abordar el conflicto no había sido inventada para Oslo.
Antes de Oslo: una metodología con décadas de desarrollo
La idea de que los conflictos complejos pueden abordarse mediante espacios de diálogo diferentes de la negociación institucional cuenta con una trayectoria teórica y práctica anterior a los acuerdos de 1993.
Sus antecedentes se encuentran en el desarrollo de los estudios sobre resolución de conflictos, especialmente a partir de la segunda mitad del siglo XX.
Uno de sus principales referentes fue John Burton, diplomático y académico que contribuyó a desarrollar una aproximación centrada en comprender las necesidades humanas, los intereses y las causas profundas de los conflictos, más allá de las posiciones formalmente expresadas.
Desde esta perspectiva, una negociación puede quedar bloqueada cuando las partes se limitan a defender sus posiciones, sin explorar suficientemente las necesidades e intereses que las sustentan.
Posteriormente, Herbert C. Kelman desarrolló experiencias de interactive problem-solving, mediante encuentros no oficiales entre personas vinculadas a grupos enfrentados. Kelman trabajó durante décadas en el conflicto israelí-palestino, promoviendo espacios en los que participantes próximos a los círculos de decisión pudieran analizar conjuntamente los problemas y explorar posibilidades de solución sin asumir compromisos oficiales. El objetivo no era sustituir la negociación política, sino contribuir a crear las condiciones intelectuales y relacionales que pudieran facilitarla.
En los años ochenta, Joseph V. Montville contribuyó a conceptualizar esta aproximación bajo la denominación de Track Two Diplomacy, o diplomacia de segunda vía.
El fundamento era relativamente sencillo, aunque sus implicaciones resultaban profundas: no todos los espacios de diálogo tienen que estar sometidos a las mismas reglas, ni todos los participantes necesitan disponer de un mandato institucional para contribuir a la resolución de un conflicto.
La experiencia de Oslo constituye una aplicación especialmente conocida de esta lógica, aunque combinó elementos de diálogo informal, contactos reservados y negociación oficial que conviene distinguir.
Track One y Track Two: dos espacios diferentes para abordar un mismo conflicto
La diplomacia de primera vía, o Track One, corresponde a las negociaciones desarrolladas por representantes oficiales con capacidad y responsabilidad para asumir compromisos institucionales.
La diplomacia de segunda vía, o Track Two, incorpora a personas con conocimiento, influencia o proximidad a los ámbitos de decisión, pero que participan sin representar formalmente a sus instituciones.
En un espacio no oficial, adecuadamente diseñado, pueden explorar hipótesis, reconocer incertidumbres, revisar argumentos y considerar soluciones que difícilmente podrían plantear en una negociación pública.
El propósito no es eliminar el conflicto, sino crear mejores condiciones para comprenderlo y, cuando sea posible, transformarlo. No significa, por tanto, que desaparezcan los desacuerdos ni que los participantes abandonen sus convicciones.
De la confrontación de posiciones a la resolución compartida de problemas
Una de las aportaciones más interesantes de estas metodologías es el desplazamiento desde la negociación de posiciones hacia el análisis conjunto de problemas.
En una negociación convencional, las partes suelen llegar con propuestas previamente definidas. El proceso consiste, en buena medida, en defenderlas, identificar concesiones posibles y buscar puntos de encuentro.
Se comienza por comprender cómo interpreta cada parte el conflicto, qué necesidades considera fundamentales, qué restricciones condicionan sus decisiones y qué consecuencias atribuye a las propuestas de los demás.
Este enfoque permite distinguir cuestiones que frecuentemente aparecen mezcladas: diferencias de valores, intereses contrapuestos, interpretaciones distintas de la evidencia, desconfianza entre actores o desacuerdos sobre los instrumentos para alcanzar objetivos que, en ocasiones, pueden ser compartidos. No todos los desacuerdos tienen la misma naturaleza. Por tanto, tampoco deberían abordarse necesariamente mediante los mismos procedimientos.
La metodología no garantiza el consenso. Pero puede contribuir a identificar con mayor precisión dónde existe un desacuerdo irreductible, dónde hay margen para aproximar posiciones y dónde el conflicto responde, en realidad, a una comprensión insuficiente del problema.
¿Podría esta aproximación contribuir a un pacto por la sanidad española?
La necesidad de alcanzar grandes acuerdos sobre el futuro de la sanidad española aparece recurrentemente en el debate público.
Existe una amplia coincidencia en reconocer la importancia de preservar la sostenibilidad, la calidad, la equidad y la capacidad de respuesta del sistema sanitario. Sin embargo, esa coincidencia en los objetivos generales no se traduce necesariamente en acuerdos sobre las decisiones necesarias para alcanzarlos.
La financiación, la distribución de competencias, los modelos de gestión, la organización de la atención primaria, la relación entre niveles asistenciales, las políticas profesionales o el papel de la iniciativa privada son algunos de los ámbitos en los que persisten diferencias importantes.
Estas diferencias no responden exclusivamente a posiciones políticas. En ellas intervienen concepciones distintas sobre el funcionamiento del sistema, intereses profesionales y organizativos, restricciones económicas, experiencias de gestión y percepciones diferentes sobre las prioridades y los riesgos.
Además, la sanidad española cuenta con numerosos órganos de participación, negociación y coordinación institucional. Por tanto, la cuestión no parece ser simplemente la ausencia de espacios para hablar.
Quizá debamos preguntarnos si todos esos espacios están concebidos para desarrollar el tipo de deliberación que requiere la construcción de acuerdos estructurales y duraderos.
La negociación institucional es imprescindible, pero tiene sus propias reglas. Los representantes políticos, profesionales y organizativos participan con mandatos, responsabilidades y compromisos que condicionan legítimamente su capacidad para modificar posiciones.
Un espacio complementario, inspirado en las metodologías Track Two, podría ofrecer otras posibilidades. No para sustituir a las instituciones ni para desplazar a los representantes legítimos, sino para explorar los problemas desde una perspectiva menos condicionada por la negociación inmediata.
Podría permitir, por ejemplo, examinar conjuntamente las causas de determinados bloqueos, contrastar supuestos que habitualmente se dan por ciertos, identificar objetivos realmente compartidos y explorar soluciones antes de convertirlas en propuestas institucionales.
Sin embargo, surge una dificultad adicional. La sanidad no constituye un conflicto entre dos partes claramente identificables. Es un sistema complejo en el que interactúan múltiples actores, intereses, responsabilidades y niveles de decisión.
Y esto nos lleva a considerar una evolución de la metodología.
Del Track Two al Multi-Track: cuando dos vías no son suficientes
La ampliación de la diplomacia de segunda vía hacia enfoques de participación múltiple tampoco es reciente. En 1992, Louise Diamond y John W. McDonald formularon el marco de Multi-Track Diplomacy, posteriormente desarrollado como una aproximación basada en nueve vías interrelacionadas de actuación.
Su planteamiento parte de una idea fundamental: los conflictos complejos no pueden comprenderse ni transformarse exclusivamente desde la actuación de los gobiernos o de los representantes políticos.
También intervienen organizaciones profesionales, agentes económicos, instituciones educativas, medios de comunicación, ciudadanía y otros actores capaces de influir en las condiciones que favorecen o dificultan los acuerdos.
La aportación del modelo no consiste simplemente en aumentar el número de participantes. Consiste en reconocer que diferentes actores pueden contribuir de manera distinta y complementaria a comprender los conflictos, construir confianza, generar propuestas y favorecer su aceptación.
Trasladado conceptualmente al ámbito sanitario, esto invita a pensar en una metodología que combine diferentes perspectivas sin reducir el proceso a una negociación entre representantes de intereses organizados.
Una posible adaptación podría considerar distintos ámbitos de deliberación.
El interés de una aproximación Multi-Track no estaría en constituir seis mesas independientes para que cada una elaborase sus propias reivindicaciones. Eso podría reproducir, e incluso intensificar, la fragmentación que se pretende superar.
La oportunidad estaría en conectar las diferentes perspectivas alrededor de problemas compartidos, utilizando procedimientos de deliberación que permitan identificar interdependencias, restricciones y posibilidades de convergencia.
No se trata de multiplicar las mesas, sino de conectar las perspectivas
Si se analizan de manera aislada, es posible alcanzar conclusiones aparentemente razonables en cada ámbito que resulten difíciles de compatibilizar cuando deben aplicarse conjuntamente.
Por ello, una adaptación de la metodología Multi-Track podría incorporar una organización matricial: distintos actores y perspectivas trabajando sobre un conjunto común de conflictos estructurales.
| Problema estructural | Perspectivas que deben integrarse |
|---|---|
| Autonomía de gestión | Política, profesional, organizativa y económica |
| Atención primaria | Clínica, organizativa, social y económica |
| Coordinación asistencial | Clínica, gestión, institucional y tecnológica |
| Sostenibilidad | Económica, política, profesional y social |
| Gobernanza clínica | Profesional, gestión, institucional y ciudadana |
Ejemplos ilustrativos. Las perspectivas indicadas no son excluyentes.
La finalidad no sería agregar opiniones ni buscar una posición intermedia entre todas ellas. Se trataría de comprender cómo interactúan las diferentes dimensiones de cada problema y qué condiciones debería reunir una solución para resultar aceptable, viable y sostenible.
En este sentido, el enfoque Multi-Track podría contribuir no solo a ampliar la participación, sino también a mejorar la calidad del propio proceso de construcción de acuerdos.
Una metodología progresiva, no necesariamente simultánea
Otra enseñanza que podemos extraer de estas experiencias es que la participación múltiple no exige necesariamente abrir todos los espacios de deliberación desde el principio.
De hecho, podría resultar más adecuado comenzar con un núcleo reducido, plural e independiente, capaz de identificar los principales desacuerdos y formular las preguntas que deberían orientar el proceso. A partir de ese trabajo inicial, podrían incorporarse progresivamente otras perspectivas y participantes, en función de los problemas abordados y de las necesidades de contraste.
Esta secuencia permitiría preservar algunas de las ventajas del Track Two —profundidad, confianza, libertad de exploración— sin renunciar a la amplitud que exige un sistema tan complejo como el sanitario.
También obligaría a prestar atención a una cuestión esencial: la conexión entre los espacios informales de deliberación y los ámbitos institucionales donde finalmente deben adoptarse las decisiones. Por eso, cualquier adaptación al ámbito sanitario debería contemplar desde su diseño cómo contrastar las propuestas, incorporar perspectivas inicialmente ausentes, gestionar los desacuerdos persistentes y facilitar su eventual consideración institucional.
La deliberación puede preparar el acuerdo, pero no sustituye los mecanismos legítimos para adoptarlo.
Antes de acordar qué sanidad queremos, quizá debamos revisar cómo intentamos ponernos de acuerdo
La historia de los Acuerdos de Oslo muestra que, en determinadas circunstancias, modificar las condiciones del diálogo puede abrir posibilidades que parecían bloqueadas en los procedimientos habituales.
También demuestra que los avances alcanzados mediante canales informales no garantizan por sí solos la resolución de conflictos complejos.
Entre ambas enseñanzas existe un espacio de reflexión especialmente interesante para la sanidad. Durante décadas hemos debatido sobre la necesidad de grandes acuerdos, identificado problemas estructurales y formulado propuestas de reforma. Disponemos de conocimiento técnico, experiencia profesional, capacidad institucional y numerosos espacios de participación.
Sin embargo, quizá no hayamos prestado la misma atención a las metodologías mediante las cuales intentamos transformar todo ese conocimiento y esa pluralidad de perspectivas en compromisos compartidos.
La diplomacia Track Two y su evolución hacia enfoques Multi-Track no ofrecen una receta directamente trasladable al sistema sanitario. Los conflictos internacionales y la gobernanza de un sistema público de salud presentan diferencias fundamentales. Pero sí aportan una experiencia acumulada y un marco conceptual que merece la pena explorar.
Nos recuerdan que los desacuerdos no siempre se resuelven incorporando más argumentos a una negociación, que comprender las posiciones ajenas no implica renunciar a las propias y que construir acuerdos puede requerir espacios, tiempos y procedimientos diferentes de aquellos en los que habitualmente se confrontan las propuestas.
Tal vez la complejidad de la sanidad exija precisamente esa combinación: profundidad en la deliberación, pluralidad de perspectivas y capacidad para conectar los consensos alcanzados con los mecanismos institucionales de decisión.
Porque un pacto sanitario deberia ser el resultado de un proceso compartido de comprensión de los problemas, identificación de interdependencias y construcción progresiva de soluciones. Y eso nos devuelve a la pregunta inicial: ¿Y si, antes de seguir intentando alcanzar un pacto por la sanidad, necesitáramos repensar cómo estamos intentando construirlo?
Referencias bibliográficas
Burton, J. W. (1969). Conflict and Communication: The Use of Controlled Communication in International Relations. Macmillan.
Kelman, H. C. (1972). The Problem-Solving Workshop in Conflict Resolution. En R. L. Merritt (ed.), Communication in International Politics. University of Illinois Press.
Montville, J. V. (1987). The Arrow and the Olive Branch: A Case for Track Two Diplomacy. En J. W. McDonald y D. B. Bendahmane (eds.), Conflict Resolution: Track Two Diplomacy. Foreign Service Institute.
Diamond, L. y McDonald, J. (1996). Multi-Track Diplomacy: A Systems Approach to Peace. Kumarian Press. El modelo fue formulado inicialmente en 1992.
Pruitt, D. G. (2008). Back-Channel Communication in the Settlement of Conflict. International Negotiation, 13(1), 37–54.
